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Eine aktuelle Analyse zur Landesvolksanwaltschaft: „Das Gewissen der öffentlichen Verwaltung“

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Logo Landesvolksanwalt 768x403 - Eine aktuelle Analyse zur Landesvolksanwaltschaft: "Das Gewissen der öffentlichen Verwaltung"

Eine kurze Funktionsgeschichte
der Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft 1985-2021

von Wolfgang Weber

Die Artikel 59-61 der Vorarlberger Landesverfassung und das Gesetz über den Landesvolksanwalt aus dem Jahr 1985 beschreiben u.a. dessen Aufgaben und definieren damit dessen Rollen. Sie lassen sich mit den Fahnenwörtern Anwalt, Mediator, Ombudsmann bzw. Anwältin, Mediatorin, Ombudsfrau und zwar jeweils der einzelnen Bürgerin und des einzelnen Bürgers gegenüber der öffentlichen Verwaltung zusammenfassen.

In den 36 Jahren ihrer Existenz nahm die Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft alle diese drei Rollen wahr, in der Regel gleichzeitig und nicht voneinander getrennt oder in einer chronologischen Reihenfolge. Je nach Persönlichkeit des Leiters bzw. der Leiterin dieses Organs des Vorarlberger Landtages und in Resonanz mit dem gesellschaftspolitischem Umfeld wurde die eine Rolle in der Amtsausübung jedoch stärker sichtbar als die beiden anderen Rollen. Sie strukturieren diese Funktionsgeschichte der Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft in den Jahren von 1985 bis 2021.

Der Anwalt des Volkes 1985-1997

Aus Anlass der ersten Novellierung 1929 verwies der Architekt der österreichischen Bundesverfassung Hans Kelsen auf die Notwendigkeit der Schaffung eines Amtes für einen Anwalt der Verfassung. Er sollte das öffentliche Recht überwachen und wie der britische attorney general die Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Handelns kontrollieren. Ein solches Amtsverständnis setzte ausschließlich eine juristisch qualifizierte Person in der Funktion voraus.

Der Bundes- und in Vorarlberg der Landesgesetzgeber entschlossen sich 1977 bzw. 1984/85 dazu, keine weitere juristisch-technische Rechtschutzeinrichtung wie den Verwaltungs- oder den Verfassungsgerichtshof zu schaffen, sondern wie es der Verfassungsrechtler Theo Öhlinger 1977 formulierte, mit der Volksanwaltschaft eine Institution zu gründen, welche Rechtschutz und Kontrolle dadurch ermöglicht, dass sie zum allgemein respektierten Gewissen der öffentlichen Verwaltung wird.1 Ein solches Amtsverständnis öffnete auch für nicht ausschließlich juristisch qualifizierte Personen die Möglichkeit, die Funktion auszuüben. Tatsächlich war dies bei den „Bundesvolksanwälten“ immer wieder der Fall, beim Vorarlberger Landesvolksanwalt nie. Robert Weisz etwa, einer der drei ersten Volksanwälte, wies als höchsten Schulabschluss jenen einer kaufmännischen Fortbildungsschule auf. Seine Nachfolgerin Franziska Fast, wie er von der SPÖ, war Metallarbeiterin; deren Nachfolgerin Evelyn Messner AHS-Lehrerin. Von den ÖVP-Volksanwältinnen war Ingrid Korosec HAK-Maturantin; Rosmarie Bauer Fachschullehrerin; Gertrude Brinek Erziehungswissenschafterin. Der aktuelle ÖVP-Volksanwalt Werner Amon ist Absolvent einer Handelsschule. Von den FPÖ-Volksanwälten seit 1977 waren Helmuth Josseck als Volkswirt und Horst Schender als Pflichtschullehrer keine studierten Juristen.2

In seinem Bericht an den Congress of Local and Regional Authorities des Council of Europe im Oktober 2004 verwies Felix Dünser, zweiter Vorarlberger Volksanwalt von 1997 bis 2009, darauf, dass es vor dem Hintergrund seiner Erfahrung notwendig sei, dass ein Volksanwalt über grundlegendes Wissen der Gesetzgebung, des politischen Systems, der Verwaltungsabläufe und Verwaltungsprozesse sowie über einschlägige berufliche Erfahrung, soziales Engagement und kommunikative Fähigkeiten verfüge. Dünsers Vorgänger im Amt, Nikolaus Schwärzler, erklärte an anderer Stelle, dass ein solides staatsbürgerliches Grundwissen und zivilgesellschaftliches Engagement zu den Grundbedingungen für ein erfolgreiches Wirken zählten. Alle diese Kenntnisse werden nicht ausschließlich durch ein juristisches Studium erworben.3

Der Ombudsmann 1997-2009

Während in der Aufbau- und Konsolidierungsphase der Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft am Ende des 20. Jahrhunderts die Rolle des anwaltlichen Vertreters des Volkes stärker betont wurde, was der Jurist und Sozialwissenschaftler Nikolaus Schwärzler von 1985 bis 1997 als erster Landesvolksanwalt tat, konnte nach der erfolgreichen Etablierung dieses Organs des Vorarlberger Landtages mehr auf eine weitere Rolle, nämlich jene der Ombudsfrau bzw. des Ombudsmanns fokussiert werden. Das war auch deswegen möglich, weil die Volksanwaltschaft weitere juristische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erhielt und der Leiter des Organs dadurch die Beratungstätigkeit der Institution intensivieren konnte. Diese zweite Entwicklungsphase wurde von einschlägigen Gesetzgebungen begleitet, etwa dem Landesfrauenförderungsgesetz 1997, dem Antidiskriminierungsgesetz 2005, dem Chancengesetz 2006 und der damit verbundenen Integrationshilfeverordnung 2008. Sie lieferten die rechtlichen Grundlagen für Ombudstätigkeiten.

Felix Dünser, der diese Periode wesentlich prägte, prognostizierte in einem Aufsatz im Jahr 2001 über die Arbeit der Volksanwaltschaften in Österreich4, dass das Beraten im Gegensatz zum Beschweren langfristig zunehmen werde. Er behielt, das zeigen die Jahresberichte des Landesvolksanwaltes seit 2001, Recht. Dünser war auch sehr daran gelegen, die Volksanwaltschaft als Menschenrechtsinstitution zu verstehen. Daher formulierte er in seinem schon erwähnten Bericht an den Congress of Local and Regional Authorities im Oktober 2004 folgende Eigenschaften für eine Volksanwältin oder einen Volksanwalt: Unabhängigkeit, Überparteilichkeit, Fachkompetenz, soziale Verantwortung, breite Akzeptanz.

Die Ombudsfrau bzw. der Ombudsmann sind auch eng mit der dritten Rolle verknüpft, die in 36 Jahren Vorarlberger Volksanwaltschaft manifest wurde. Das ist jene der Mediatorin bzw. des Mediators.

Die Mediatorin 2009-2015

Die Rolle der Vermittlerin bzw. des Vermittlers zwischen Bürgerin und Bürger sowie der Verwaltung und insbesondere dem Landtag, dessen Organ die Volksanwaltschaft ist, gewann in dieser Phase stark an Bedeutung. Das wurde u.a. mit der Einrichtung der OPCAT Kommission 2012 und des Vorarlberger Monitoring Ausschusses 2015 unter der dritten Landesvolksanwältin Gabriele Strele (2009-2015) deutlich. Diese beiden Institutionen stärkten die menschenrechtliche Aufgabe der Volksanwaltschaft. Angesichts der demographischen und ökonomischen Entwicklung in den 2010er Jahren war zu erwarten, dass Beschwerden etwa aus den Bereichen Integrationshilfe, Mindestsicherung und Pflege zunehmen würden. Dafür mit den beiden hier genannten Institutionen formalisierte Ansprechstationen, aber vor allem Kontrollorgane im Sinne des volksanwaltschaftlichen gesetzlichen Auftrages zu schaffen, war ein Gebot der Stunde. Ein solches wäre auch eine stärkere Kooperation der bestehenden Ombudsstellen in Vorarlberg (Kinder- und Jugendanwalt, Naturschutzanwältin, Patientenanwalt) gewesen. Anders als in Tirol oder in Kärnten wurden in Vorarlberg derlei Beratungsstellen physisch nicht unter einem Dach als „Haus der Anwaltschaften“ zu einer zentralen Bürgerservicestelle zusammengefasst. Auch nicht digital. Das hätte den unabhängigen Servicecharakter solcher Bürgerberatungsstellen nach außen besser sichtbar gemacht.

Die Rollenverwirrung 2015

Bei der Bestellung des vierten Volksanwaltes 2015 wurden hinter den Kulissen Stimmen laut, dass dessen Aufgaben doch wie in anderen Bundesländern auch an die Volksanwaltschaft in Wien gehen solle. Denn im Zuge der Neubestellung ließen sich die Landtagsparteien zu Aktivitäten verleiten, welche dem Ansehen der Volksanwaltschaft als unabhängige Beratungsinstitution des Bürgers und der Bürgerin sowie als Kontrollorgan des Landtages schadeten.

Die Stelle musste 2015 zweimal ausgeschrieben werden. Im Juni d. J. drohte eine dritte Ausschreibung, weil sich der Landtag nicht auf einen Kandidaten einigen konnte. Der amtierenden Landesvolksanwältin Gabriele Strele als einzigen Bewerberin der ersten Ausschreibung war von der Opposition das Vertrauen entzogen worden.5 Sie verlor damit die für eine Wahl notwendige 3/4-Mehrheit. Das machte eine zweite Ausschreibung nötig. Im Anschluss an diese nahmen die Regierungs- auf der einen und die zwei größten Oppositionsparteien auf der anderen Seite einen Justament-Standpunkt ein: Sie waren der Ansicht, dass nur der jeweils eigene von zwei Kandidaten der richtige sei und daher wollten sie dem jeweils anderen nicht zustimmen.6 Auch 1985 und 1997 dauerte es Wochen, bis es zu einer Einigung der Parteien auf einen Bewerber kam.

2015 verzichteten die Oppositionsparteien SPÖ und FPÖ schließlich auf ihren gemeinsamen Kandidaten zugunsten des Kandidaten der Regierungsparteien, nachdem über eine Woche öffentlich darum gerungen worden war. In der Landtagssitzung, die der Wahl des Regierungskandidaten vorausging und die dieser als einziger Wahlwerber mit einer Gegenstimme für sich entschied, zeigten sich sowohl Vertreter der Opposition als auch der Regierung zerknirscht über die Art und Weise, wie der Nominierungsprozess gelaufen war und gestanden ein, dass dieses Vorgehen dem Ansehen der Volksanwaltschaft geschadet hatte.

Michael Ritsch als Obmann des SPÖ-Klubs und Vorsitzender des Volksanwalt-Ausschusses des Vorarlberger Landtags hielt in seiner Rede fest, dass es bei den Auseinandersetzungen um keinen „Streit“, sondern lediglich um ein „Verhandeln über Positionen“ gegangen wäre. Diese „Unruhe“, die entstanden sei, wolle er nun „zurechtrücken“. Dann führte er aus, dass „natürlich eine Opposition einen eher streitbaren Volksanwalt wünscht und die Regierungsparteien vielleicht sich eher darauf zurückziehen, einen Volksanwalt zu haben, der in der Sache ordentlich arbeitet, aber in der Sache vielleicht weniger Wirbel macht.7 [sic!]

Alle Oppositionsparteien seien sehr über die Verhandlungsposition der Regierungsparteien konsterniert gewesen, die nach den Hearings mit der Nachricht in die erste Verhandlung gekommen seien: „entweder wird’s der oder wir schreiben neu aus“.8 Denn SPÖ und FPÖ hätten einen gemeinsamen Favoriten gehabt und die Neos einen eigenen. Keiner der beiden war der Kandidat der Regierung. Er schlage daher vor, dass in Zukunft, bei der nächsten Wahl in sechs Jahren, vorzeitig der Kreis der Bewerber auf zwei eingeschränkt werde, die dann zur Verhandlung stünden. Für die Nominierung des Volksanwaltes 2015 hätten sich die Oppositionsparteien nach drei Verhandlungsrunden darauf geeinigt, nach dem Motto „Der Klügere gibt nach“ den Regierungsparteien den Gefallen zu tun und deren Kandidaten zu akzeptieren.9

Adi Gross als Klubobmann der kleinen Regierungspartei Grüne gestand Fehler in der Kommunikation ein. So seien seiner Meinung nach Namen zu früh nach außen gedrungen und diese mit Zuordnungen versehen worden. Das hätte allen das Aufgeben ihrer Position erschwert, so Gross.10 Tatsächlich hatte etwa er selbst den gemeinsamen Favoriten der SPÖ und FPÖ im Anschluss an eine Klubobleutesitzung gegenüber dem ORF öffentlich als No-Go-Kandidaten bezeichnet.11

Nach Ansicht von ÖVP-Klubobmann Roland Frühstück habe nicht der Klügere nachgegeben, sondern andere, nämlich die Oppositionsparteien, „seien klüger“ geworden, da sie die Forderung der Regierungsparteien nach deren Kandidaten akzeptierten. Die Oppositionsparteien mahnte er, dass „nicht immer diejenigen […] die Richtigen in einem Amt“ seien, „die am lautesten brüllen und besonders medienwirksam in Kameras lachen.12

Neos und FPÖ reduzierten ihre Stellungnahmen in der Landtagsdebatte darauf, dass für sie die Funktion des Anwaltes des Bürgers bzw. der Bürgerin die zentrale Rolle eines Volksanwaltes sei, weswegen sie einem Kandidaten mit juristischer Grundausbildung schlussendlich den Vorzug geben würden. Das konstatierte harte Verhandeln und die Fehler in der Kommunikation sowie den Schaden, den sowohl Landtag als auch Volksanwaltschaft in der einen Woche anhaltenden öffentlichen Debatte im Juni 2015 genommen hatten, kommentierten sie nicht.13

Die Rolleneinschränkung 2015-2021

Am Ende der Amtsperiode des frühzeitig ausscheidenden aktuellen Landesvolksanwaltes Florian Bachmayr-Heyda entzog der Landtag seinem Kontrollorgan die OPCAT-Aufgaben und deutete damit eine Einschränkung der erst wenige Jahre zuvor zugewiesenen menschenrechtlichen Aufgaben an. Angesichts der Lage in den anderen österreichischen Bundesländern, wo die Monitoring Ausschüsse für Menschen mit Behinderungen autonome Organisationen sind, ist es auch in Vorarlberg denkbar, dass dieser von der Volksanwaltschaft getrennt wird. So wie es möglich ist, dass Vorarlberg dem Beispiel von sieben anderen Bundesländern folgt und die Aufgaben der Landesvolksanwaltschaft in die Hände des Bundes resp. der Volksanwaltschaft als Organ der Republik übergibt. Bei deren Einrichtung 1977 bzw. in den Folgejahren waren es nämlich nur Vorarlberg (1985) und Tirol (1989), welche eine eigene Beschwerdestelle für Missstände der regionalen und kommunalen Verwaltungen einrichteten. Grundsätzlich ist es möglich, dass dies auch eine bundesweit agierende Institution tut.

Um dieses Szenario zu verhindern und die Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft zu stärken, schlugen Expert:innen in den vergangenen Jahren u.a. vor, der Volksanwaltschaft Gesetzesinitiative zu geben; ihre Amtsperiode auf einmalig zehn Jahre statt 2×6 Jahre zu beschränken, denn das würde ihre Unabhängigkeit in der Form erhöhen, dass in der ersten nicht auf eine Wiederwahl für die zweite Amtsperiode geschielt werde; die Kontrolle auch der mittelbaren Verwaltung zu ermöglichen wie es Tirol tut; und ihr in Absprache mit der Rechtsanwaltskammer die Vermittlung einer kostenfreien Erstberatung bei Privatrecht-Fällen zu gestatten.

Nicht gefordert, weil bis dato nicht eingetreten, wurde eine unverzügliche Nachbesetzung eines vor dem Ende der Amtsperiode ausscheidenden Landesvolksanwaltes wie es der aktuelle im Februar 2021 ankündigte. Er verlässt mit April 2021 die Rolle des Gewissens der öffentlichen Verwaltung, um an die Spitze einer Kommunalverwaltung zu treten, für deren allfällige Missstände er als Landesvolksanwalt die Beschwerdestelle war. Der Artikel 61 (2) der Vorarlberger Landesverfassung sieht für ein solches Szenario vor, dass bei bis zu vier Wochen Abwesenheit eine Stellvertretung, bei mehr als sechs Monaten Verhinderung eine sofortige Ausschreibung erfolgen muss. Das Prinzip eines Cooling-Off für den Amtsinhaber bzw. die Amtsinhaberin bei einem Wechsel innerhalb desselben Handlungsfeldes wie es die Privatwirtschaft kennt ist weder in der Landesverfassung noch im Landesvolksanwalt-Gesetz festgeschrieben. Die Vorarlberger Landesvolksanwaltschaft selbst wird jedenfalls 2021 für einen bestimmten Zeitraum an der Spitze nicht besetzt sein.

Fazit

Die Geschichte der Vorarlberger Volksanwaltschaft zwischen 1985 und 2021 macht die unterschiedlichen Rollen sehr deutlich, welche die Gesetzgeberin dieser Institution zudachte: Sie ist Anwältin, Ombudsfrau und Mediatorin für Beschwerden der Bürgerin und des Bürgers über die Landes- und Kommunalverwaltungen. Diese drei Rollen übte sie in den gesamten 36 Jahren ihrer Geschichte aus. Oft zugleich, oft mit einem Schwerpunkt auf eine Rolle. Das hing vom gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Umfeld, in dem sie agieren konnte ebenso ab wie von den Persönlichkeiten, welche in das Amt gewählt wurden.

Die Nominierung der Volksanwälte war zu Beginn und am vorläufigen Ende ihrer Geschichte nicht konfliktfrei. Mehr als ein Kandidat für den ersten Volksanwalt fiel 1985 wegen parteipolitischer Räson durch oder winkte bereits im Vorfeld ab. Die Berufung des scheidenden Volksanwaltes 2015 war von parteipolitischem Hader gekennzeichnet. Sein freiwilliger Abgang viele Monate vor der anstehenden Neuwahl und die Art und Weise, wie dieser geregelt wird, sind eine mögliche Gefahr für das Ansehen des Amtes eines Gewissens der öffentlichen Verwaltung.

Ein solches Interregnum kann dem Ansehen der Volksanwaltschaft schaden. Denn es wäre auch so lesbar, dass deren Aufgaben und die damit verbundenen Rollen der Anwältin, der Ombudsfrau und der Mediatorin der Bürgerin und des Bürgers nicht wichtig genug sind, um täglich wahrgenommen zu werden. Dass ein derartiges Interregnum darum entsteht, weil ein Amtsinhaber von seiner Rolle als Kontrollor einer Gemeindeverwaltung in die Rolle als oberster Vertreter einer Gemeindeverwaltung wechselt, ist demokratiepolitisch bedenklich und in der Geschichte der Vorarlberger Volksanwaltschaft einmalig.

Kurzinformation zum Autor:
Priv.-Doz. Mag. Dr. Wolfgang Weber, MA, MAS, ist Gastprofessor an der FH Vorarlberg und habilitiertes Mitglied des Instituts für Zeitgeschichte der Universität Innsbruck. Dort lehrte er u.a. Einführung in das Verfassungs- und Rechtsleben sowie Grundlagen der Politischen Bildung. Zudem ist er Lektor an den Universitäten Bern, Durham, Salzburg sowie an den Pädagogischen Hochschulen in Tirol und in Vorarlberg, Seminarleiter an der Vorarlberger Verwaltungsakademie und am WIFI Vorarlberg.


Fußnoten:
1 Theo Öhlinger, Die Volksanwaltschaft. In: Österreichisches Verwaltungsarchiv. Zeitschrift für die Praxis des Verwaltungsrechts 1977, S. 101-112
2https://volksanwaltschaft.gv.at/ueber-uns/geschichte [Zugriff 15.02.2021]
3 Bericht des Landesvolksanwaltes 2004, S. 12
4 Felix Dünser, Die Landesvolksanwälte und ihre Beziehung zu anderen Rechtschutzeinrichtungen. In: Ingrid Korosec (Hg.), Die Arbeit der Volksanwaltschaft, Wien 2001, S. 43-66
5 Volksanwältin Strele wird nicht wiederbestellt, siehe: https://vorarlberg.orf.at/v2/news/stories/2704095/ [Zugriff 15.02.2021]
6 Sonja Schlingensiepen verweist in ihrem Artikel in der Neuen Vorarlberger Tageszeitung auf die Beweggründe der Ablehnung der Kandidaten durch die Parteien, siehe: Bachmayr-Heyda wird neuer Volksanwalt. In: Neue Vorarlberger Tageszeitung 04./05.06.2015, S. 14-15.
7 Stenographische Sitzungsberichte des Vorarlberger Landtages (in der Folge: SteSi) 5. Sitzung 10. Juni 2015, S. 264
8 SteSi 5. Sitzung 10. Juni 2015, S. 264
9 SteSi 5. Sitzung 10. Juni 2015, S. 265
10 SteSi 5. Sitzung 10. Juni 2015, S. 266
11 Keine Einigung über Landesvolksanwalt, siehe: https://vorarlberg.orf.at/v2/news/stories/2713120/ [Zugriff 15.02.2021]
12 SteSi 5. Sitzung 10. Juni 2015, S. 265
13 SteSi 5. Sitzung 10. Juni 2015 S. 265, 266

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